中国财税政策八问

来源: | 发布时间:2020-08-19 04:32

  随着国家财政收入的持续高速增长,民众对减税的呼声也有增多。民众对税负的直观感受背后反映的是怎样的政策安排?政府的收入与支出应该遵循怎样的原则?很多相关问题需要厘清,本文对此一一解答,望能对推动中国财税政策的进步有所裨益。

  问题一,现行的宏观税负大致处于什么状态?这个指标真能反映纳税人的负担情况吗?应该如何比较和衡量不同国家的宏观税负?
  2011年,全国税收占GDP的比重大约为20%。单看这个数字,中国的宏观税负并不高。但中国的财政收入除了税之外,还有其他多种形式。2011年,仅公共预算收入、国有资本经营预算收入、政府性基金预算收入之和就高达15万亿元,占GDP的比重将近32%,与发达国家相比大致持平。加上社会保障收入,财政收入占GDP的比重高达38%,即便与欧洲福利国家相比,这个数字也毫不逊色。

  无论是税还是其他财政收入形式,对于人民而言都是一种财产牺牲。同样的财产牺牲,中国的民众是否得到了与发达国家国民一样的公共服务?看看中国境内全世界里程最长的收费公路,以及城市里面争相收费的道路、桥梁,对比一下金碧辉煌的公务大楼和低效拖沓的政府服务,观察一下慷慨大方的“三公”消费,体验一下残缺不全、水平低下的社会保障制度,结论不难得出。

  因此,宏观税负这个单项指标并没有太大的实际意义。中国纳税人税负重不重,还必须考虑其他财政负担,更要评估政府提供公共服务的质量。

  如果财政收入并没有用于公共用途,真正服务于民众的需要,而是用于政府及其官僚的享受,税负再低也不能构筑税收的正义基础。假如财政真正“取之于民、用之于民”,政府切实履行服务民众的职责,即便需要多交一些税费,我相信民众也会理解和支持。

  问题二,政府课税的合法性如何建构?课税有没有底线?在中国,大部分税收都是由国务院立法的,这种现象合理吗?税收法定是否仍然是一项值得尊崇的原则?
  通常,政府课税的合法性可以从两个方面建构,第一,课税经过纳税人的同意;第二,税款用于正当的用途。中国税收宣传的口号“取之于民、用之于民”展现的就是第二个角度。确实,税款如果能够用于正当用途,说明政府没有任何私利,课税的合法性当然毋庸置疑。然而,如果纳税人失去了对税收的控制权,谁能保证政府一定会将税款用于人民,而不是自我享受?谁能保证政府决策不出现错误?建立在纳税人同意基础上的税收,其合法性才能真正体现出来。

  在现代社会中,纳税人并不直接行使课税同意权,而是借助代议制表达自己的立场。纳税人选举代表组成议会,政府的课税方案必须经过议会同意,或者说,政府课税必须有法律依据。通过这种设计,政府课税不能随心所欲,而必须受到议会的制约。政府是否确实需要这笔钱,这笔钱将用于何种用途,课税是否触及纳税人基本权,课税方案是否科学合理,议会必须进行深入审查。

  毫无疑问,课税必须遵守底线,无论是政府还是立法机关都不得触犯。例如,税收不得侵犯公民的生存权、职业选择自由、宗教信仰自由,不得过度侵犯公民的财产权,等等。政府提交的税法草案如涉及上述内容,立法机关有权修改或否决;立法机关通过的税法如涉及上述内容,则应启动违宪审查机制,确保公民的基本权利不受侵犯。

  中国目前的大部分税法都是国务院制定的,这会产生问题。虽然国务院强调其得到了全国人大的授权,其行为具有合法性,但是,单凭常识就能知道,既当运动员又当裁判有失公正。

  更何况,2000年生效的《立法法》已经明确,有关税收方面的基本制度只能制定法律。开征新税种涉及纳税人的财产牺牲,当然属于这种专属立法的类型,理应由全国人大制定法律,而不能由国务院制定行政法规。所以,在中国,税收法定仍然是一项值得推崇的原则,也是税收立法今后要不断追求的目标。

  问题三,除了税之外,政府还有大量的收费。这些收费具体可分为哪些类型?政府收费的合法性在哪里?应该从哪些方面对政府收费进行规范和控制?
  确实,除了税之外,政府不仅征收行政事业性收费,还要征收政府性基金,这些都属于通常意义上的政府收费。

  行政事业性收费的主要目的在于弥补行政成本,促进财政公平。例如,证件工本费如果由税收承担,对于不需要申请这些证件的纳税人而言,会形成不公平的效果。另一方面,行政事业性收费还具有提高效率的作用。例如,高速公路的收费客观上排除了一部分车流,有助于保障公路通行的畅通。

  除了数量庞大的行政事业性收费外,中国还有30余种政府性基金,如民航发展基金、教育费附加等。在行政事业性收费关系中,缴费人必须从政府服务中得到直接利益,但在政府性基金关系中,基金收入并不能直接让缴费人受益,而只是使用于与缴费人行为有关的一些事业。

  在一个国家的财政收入结构中,税收通常占据绝对的比重,政府收费的收入规模十分有限。况且,行政收费关系中,缴费人会从政府服务中受益,无论是直接还是间接。正因为如此,法律对政府收费的控制通常没有像对税收那样严格。在遵守法律基准的前提下,政府可以决定开征某些收费项目,不需要每一项收费都制定一项法律。

  不过,政府性基金的性质更接近税收,因此,相比行政事业性收费,法律对政府性基金的规范应该更加严格。目前,中国政府性基金的设立条件十分宽松,只要有中共中央或国务院的文件依据,政府就可以开征某个政府性基金项目,这种做法明显有悖于财政法治的要求。

  对于行政事业性收费,立法机关应该制定专门的法律,规范收费的标准、程序、责任和救济。而对于政府性基金,目前至少要做到国务院立法,一项政府性基金制定一个行政法规。将来条件成熟时,再将其上升到法律层面。

  问题四,预算法征求意见稿最突出的问题是什么?
  预算是人民管理政府的工具,预算法要处理的核心问题是,人民经由代议机关监督和管理政府,而不仅仅是政府自我管理。从修正案现有的内容看,预算的定位偏差仍然没有纠正,人民代表大会的中心地位没有体现出来,预算仍然主要处理政府内部事务。

  例如,预算法第一条关于立法宗旨的表述,沿袭了1988年《国家预算管理条例》的规定,以计划经济条件下的国家分配论财政思想为指导,强调预算的管理和宏观调控职能,而不是为了规范政府财政收支、保障公款安全和效率,与市场经济条件下的公共财政理念格格不入。而修正案对此只字未改,说明其指导思想相当陈旧。

  对于预算每年4月份之后才开始执行的问题,此次预算法修正案不仅没有采取任何措施,反而赋予了其合法性,允许政府在没有预算的情况下自行动用公款,这是对人大权威极大的挑战,也有悖于现代政府治理的原则。

  此外,修正案对政府如何组织收入津津乐道,对如何进行财政支出却语焉不详,特别是对于预算审批程序惜墨如金,充分说明政府在此次修法中的主导作用,而立法机关的影响力非常有限。

  预算是人民管理政府的工具,其作用需要借助人大发挥出来。如果在预算法修正案中不能强化人大的权力,而只是尽可能让政府行使更多的便利,这种立法理念无疑十分落后。我个人认为,此次预算法修正案最大的问题就在这里。


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